خصوصی‌سازی چیست و تاریخچه آن به چه زمانی برمی‌گردد؟

به گزارش آوای خزر، خصوصی‌سازی یکی از بزرگ‌ترین و برجسته‌ترین سیاست‌های قرن گذشته در حیطه اقتصادی بوده است؛ به‌گونه‌ای که تقویت‌ کارایی و بهبود رفاه را به‌دنبال داشته است. اگر رسالت (مأموریت) خصوصی‌سازی خلق ارزش از منابع موجود تعریف شود، می‌توان ادعا کرد که خصوصی‌سازی می‌تواند ارزش‌هایی را که در سایه اقتصاد دولتی اجازه رشد پیدا نکرده‌‌اند، احیا کند. این مهم از مجرای افزایش بهره‌وری می‌گذرد؛ به بیان بهتر، با منابع و عوامل تولید کنونی می‌توان ارزش بیشتری خلق و مطلوبیت اجتماعی بیشتری کسب کرد.

نشریه JOURNAL OF ECONOMIC PERSPECTIVE در تابستان سال 2006 یکی از مقالات خود را به بررسی تاریخچه و ریشه اصطلاح «خصوصی‌سازی» در علم اقتصاد اختصاص داد. این مقاله با اشاره به مجموعه اقداماتی که نازی‌ها در 1930 با عنوان حرکتی برخلاف جریان غالب، انجام داده‌‌اند، تاریخچه خصوصی‌سازی را به آن دوران منتسب می‌کند. این مقاله اضافه می‌کند پژوهشگرانی هستند که فروش جزئی بنگاه‌های دولتی آلمان در اواخر دهه 1950 و اوایل 1960 را نخستین برنامه‌ خصوصی‌سازی قلمداد می‌کنند؛ در‌حالی‌که برخی دیگر بر این باور هستند ملی‌زدایی صنایع آهن و فولاد در انگلستان اوایل دهه 1950 نخستین تجربه در این زمینه است. واژه خصوصی‌سازی در سال 1983 برای اولین‌بار در فرهنگ لغات دانشگاهی و بستر «تغییر کنترل یا مالکیت از سیستم دولتی به سیستم خصوصی» تعریف شد. سازمان بهره‌وری آسیایی APO، تعریف بانک جهانی، یعنی «انتقال مالکیت یا کنترل بنگاه‌های اقتصادی از دولت به بخش خصوصی» را ارائه می‌‌دهد. بعضا پژوهشگرانی، خصوصی‌سازی را بازارگرا کردن تعریف کرده‌اند.

تجربه‌های بین‌المللی خصوصی‌سازی چه می‌گویند
تجارب زیادی از سیاست‌های خصوصی‌سازی در سطح جهان وجود دارد؛ اعم از موفق و ناموفق؛ برای مثال می‌توان به تجربه موفق کشور آلمان شرقی و تجربه ناموفق روسیه اشاره کرد. آلمان‌ شرقی به‌عنوان یک تجربه موفق، با رعایت پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی، اقتصاد خود را بر ریل کارایی سوار کرد. در سوی مقابل، اقتصاد در حال‌ گذار روسیه ملاحظات خصوصی‌سازی را فراموش کرد و نتیجه خصوصی‌سازی، حاکم‌شدن رانت و فساد بر صنایع شد. خصوصی‌سازی، به خودی خود دارای مفهوم یک سیاست همیشه سالم یا ناسالم نیست؛ آنچه این مهم را کمک‌کننده به فرایند توسعه یا ضدتوسعه‌ای می‌کند، ساختار نهادی یک جامعه (اقتصاد) است. گفتنی است خصوصی‌سازی آلمان در دهه 1930 تفاوتی جدی با خصوصی‌سازی شرکت فولکس‌واگن در دهه 1950داشت. همچنین، هر دو اینها نیز با خصوصی انگلستان در دهه 1980، خصوصی‌سازی روسیه در دهه 1990 و خصوصی‌سازی ایران در یکی، دو دهه گذشته متفاوت بوده است.

یکی از شیوه‌های خصوصی‌سازی در روسیه، واگذاری سهام بود. این مکانیسم به‌دلیل قرار‌دادن کارکنان بنگاه‌ها در موقعیت تعارض منافع -مجموعه‌ای از شرایط که موجب می‌شود ‌تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد- و توجه‌نکردن به این مهم (مدیریت تعارض منافع موجود)، به ناکارآمدی و به‌یغما‌رفتن ثروت بنگاه‌های خصوصی‌سازی‌شده انجامید. زیرا کارکنان بنگاه از یک‌سو، رویه‌های فروش سهام را تعیین می‌کردند و از سوی دیگر، خود نیز حق خرید سهم را داشتند. نتیجه این رویه‌، به‌وجود‌آمدن میلیونرهای محدود در روسیه بود و اصطلاح «خودی‌ها» به‌ وجود آمد. به‌گونه‌ای که نبود «پایه‌های حقوقی مستحکم» را از دلایل مهم انحراف مسیر خصوصی‌سازی روسیه بیان می‌کنند. در سوی مقابل، پایه‌های حقوقی مذکور به‌خوبی در اقتصاد آلمان ‌شرقی طراحی شده بودند. در این کشور، یک مؤسسه موقتی به اسم «تروی‌هند» تأسیس می‌شود و مسئولیت خصوصی‌سازی را بر عهده می‌گیرد. هدف نهایی «تروی هند» از خصوصی‌سازی کسب بیشترین درآمد یا کسب بیشترین رفاه برای اقلیت نبود بلکه سرخط اهداف آن زنده‌ماندن بنگاه در یک فضای رقابتی بعد از واگذاری بود.

خصوصی‌سازی در  ایران
خصوصی‌سازی در ایران را می‌توان در دو بازه زمانی، نخست اواخر دهه 1360 تا اوایل دهه 1380 و دوم اوایل دهه 1380 تاکنون تحلیل کرد. مجموعه اقدامات انجام‌شده در بازه زمانی دوره نخست، براساس «تبصره 32 قانون و بندهای 37 ـ4 لغایت 3ـ8 خط‌مشی برنامه پنج‌ساله اول توسعه»، «قانون نحوه واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و کارگزاران- مصوب سال 1373»، «تبصره 41 قانون برنامه پنج‌ساله دوم توسعه»، «تبصره 35 قانون بودجه سال‌های 1377 و 1378» و «قانون برنامه پنج‌ساله توسعه» بوده است. برنامه‌های مدرن خصوصی‌سازی ایران از دهه 1380 به این‌سو بوده است. این مهم با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی -اول خرداد 1384-و تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی شکل نوینی به خود گرفت. یکی از شیوه‌های خصوصی‌سازی که در یکی، دو دهه گذشته در ایران مورد توجه قرار گرفته، الگوهای مشارکت عمومی-خصوصی است؛ به‌گونه‌ای که از سال 1396 به این‌سو، یکی از تبصره‌های قوانین بودجه‌های سنواتی به این مهم اختصاص یافته است. همچنین، هیئت وزیران لایحه مشارکت عمومی- خصوصی را در آذر‌ماه سال 1397 به تصویب رساند و ریاست محترم جمهوری در یازدهم بهمن 1397 آن را برای طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد که تاکنون به سرانجام نرسیده است.

الگوی مشارکت عمومی-  خصوصی

مشارکت عمومی- خصوصی را می‌توان مدلی برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی، زیر‌بنایی و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دانست. الگوی مشارکت عمومی- خصوصی (Public-Private Partnership) مکانیسمی است که در آن بخش عمومی (دولت و سایر نهادهای حاکمیتی) به‌منظور تأمین خدمات زیربنایی، اعم از آب و فاضلاب، حمل‌ونقل، سلامت، آموزش و...، از ظرفیت‌های بخش خصوصی اعم از دانش، تجربه و منابع مالی، استفاده می‌کنند؛ به بیان دیگر، بخش خصوصی به نیابت از حاکمیت در برخی از وظایف و مسئولیت‌های تأمین این خدمات نقش‌آفرینی می‌کند. در مشارکت عمومی- خصوصی قراردادی بین بخش عمومی و بخش خصوصی به‌منظور تسهیم ریسک، مسئولیت، منافع و هم‌افزایی منابع و تخصص هر دو بخش در ارائه خدمات زیربنایی منعقد می‌شود. در مشارکت عمومی‌- خصوصی نقش حاکمیت از سرمایه‌گذاری، اجرا و بهره‌برداری در پروژه‌های زیرساختی به سیاست‌گذار و تنظیم‌کننده مقررات و ناظر بر کیفیت و کمیت ارائه خدمات تبدیل می‌شود.

یکی از شایان‌توجه‌ترین تفاوت‌های [نقاط قوت] مشارکت عمومی-خصوصی با قراردادهای برون‌سپاری و پیمانکاری در میزان ریسک و مسئولیت منتقل‌شده به بخش خصوصی و همچنین در نحوه پرداخت به اوست. پرداخت در قراردادهای برون‌سپاری و پیمانکاری بر‌اساس حجم عملیات انجام‌شده (Output) بوده اما در مشارکت عمومی‌- خصوصی بر‌اساس نتایج حاصل‌شده (Outcome) است؛ برای مثال در پروژه احداث تصفیه‌خانه فاضلاب در حالت پیمانکاری بر‌اساس میزان پیشرفت مستحدثات پروژه به پیمانکار پرداخت می‌شود -فارغ از اینکه پروژه با چه هزینه یا زمانی تکمیل شود و به بهره‌برداری برسد- اما در حالت مشارکتی فقط در‌صورتی‌که پروژه تکمیل و بهره‌برداری شود و محصول پروژه -‌پساب-‌ با کیفیت مطلوب عینیت پیدا کند، بازپرداخت سرمایه بخش خصوصی از محل عواید پروژه یا خرید خدمت بخش عمومی تأمین می‌شود. به بیان دیگر در روش پیمان‌کاری تکیه بر انجام عملیات عمرانی بوده اما در روش مشارکتی تکیه بر انجام فعالیت‌های توسعه‌ای و افزایش کمیت و کیفیت ارائه خدمات زیربنایی است.

روش‌های انجام پروژه می‌تواند در طیف وسیعی از انواع الگوها -بسته به وضعیت مالکیت و نحوه تقسیم مسئولیت و ریسک‌ها- مورد توجه باشد. این طیف از الگوی کاملا دولتی شروع شده و تا کاملا خصوصی ادامه پیدا می‌کند. الگوهای مشارکت عمومی‌- خصوصی مابین ابتدا و انتهای این طیف قرار داشته و بسته به میزان نقش‌آفرینی بخش خصوصی و مسئولیت‌ها و وظایف او در پروژه اعم از مدیریت، تأمین مالی، طراحی، ساخت و بهره‌برداری متفاوت است.

مهم‌ترین  پیش‌نیاز   الگوی  مشارکت  عمومی-  خصوصی چیست؟
رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران، ضمن اشاره به تجربه موفق مشارکت عمومی- خصوصی در بهره‌برداری از معدن سرب و روی مهدی‌آباد، ضمن تأکید بر این الگو، اضافه‌ می‌کند بستر قانونی لازم به‌منظور اجرای مشارکت عمومی- خصوصی، باید بتواند روزنه‌های ایجاد رانت، فساد و امضای طلایی را مسدود کند.
براساس آیین‌نامه تبصره «19» قانون بودجه سال 1399 کل کشور، دستگاه‌های اجرائی می‌توانند تمام یا بخشی از وظایف و مسئولیت‌های خود را مانند تأمین کالاها و خدمات در حوزه‌هایی از قبیل پدیدآوری، طراحی، ساخت، تجهیز، نوسازی، بهره‌برداری و تعمیر و نگهداری طرح‌ها و پروژه‌های جدید، نیمه‌تمام، آماده بهره‌برداری و در حال بهره‌برداری اعم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با منابع عمومی و اختصاصی و طرح‌های شرکت‌های دولتی با منابع مربوط به دستگاه را با الگوی مشارکت عمومی- خصوصی دنبال کنند. ماده «16» آیین‌نامه تبصره «19» قانون بودجه سال 1399 کل کشور استانداران را موظف‌ کرده با بررسی طرح‌ (پروژه)‌های ملی و ملی استانی‌شده دارای ظرفیت واگذاری در استان، اقدامات لازم برای تفویض اختیار واگذاری طرح (پروژه)های یاد‌شده به دستگاه‌ اجرائی تابع استانی را انجام دهند. 
همچنین، بند «2» ماده «17» آیین‌نامه فوق‌الذکر، دستگاه‌های اجرائی را مکلف کرده اطلاعات پروژه‌های در حال بهره‌برداری دارای درآمد و پروژه‌های نیمه‌تمام را برای واگذاری به روش مشارکت عمومی و خصوصی انتشار عمومی کنند. نظر به اینکه در آیین‌نامه این تبصره، سازوکارهایی برای مدیریت تعارض منافع پیش‌بینی نشده، احتمال آن وجود دارد که مسئولان ـ مدیران و کارشناسان ـ دستگاه‌های اجرائی متولی انتشار اطلاعات، با دراختیار‌داشتن رانت اطلاعاتی، این پروژه‌ها را به سمت پیمانکاران خاص خصوصی ـ از جمله شرکت‌هایی که خود یا خویشانشان با آن «رابطه سهامداری یا مالکیت» و «همکاری (اشتغال)» دارند ـ سوق دهند یا تسهیلاتی برای کارکنان دستگاه‌های اجرائی و بازنشستگان دستگاه، در اخذ و اجرای پروژه‌های مذکور قائل شوند. برای مثال، در این ارتباط می‌توان به تجربه تقریبا مشابه ایران در موضوع شکل‌گیری مدارس غیردولتی اشاره کرد که تعارض منافع مدیران دولتی موجب شد برای کارکنان آموزش‌‌وپرورش و فرهنگیان در تأسیس مدارس غیر‌دولتی تسهیلات ویژه‌ای را در نظر بگیرند. این مهم در بلندمدت اشکال مختلف دیگری از تعارض منافع را پدید آورد؛ به‌گونه‌ای که بعد از حدود سه دهه از توسعه مدارس غیردولتی، وزیر آموزش‌و‌پرورش را بر آن داشت در دستگاه متبوع خود بخش‌نامه مدیریت تعارض منافع ابلاغ کند. از این‌رو، با توجه به اینکه در «لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی» تقدیم شده به مجلس شورای اسلامی نیز سازوکارهای مدیریت تعارض منافع در آن دیده نشده است و هم‌زمانی این مهم با بررسی «لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی»، در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود این مهم بیش‌از‌پیش مورد توجه قرار بگیرد.
زیرا به باور کارشناسان توسعه، یکی از ریشه‌های ناکارآمدی، نابرابری و فقر، وجود تعارض منافع در جوامع است؛ زیرا گروه یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند، موجب افزایش سهم خود از اقتصاد و کاهش سهم بقیه خواهند شد. به‌گونه‌ای که سازمان شفافیت بین‌‌الملل، تعارض منافع را شرایطی می‌داند که در آن افراد یا سازمان‌ها ـ دستگاه‌های اجرائی دولتی، رسانه‌ها، کسب‌وکار یا سازمان مدنی ـ با انتخاب بین وظایف خود و منافع شخصی‌شان مواجه می‌شوند. همچنین، بانک جهانی با تمرکز بر موضوع فساد در حاکمیت، فساد را سوء‌استفاده از جایگاه عمومی برای به‌دست‌آوردن منافع شخصی می‌داند. این در حالی است که وجود تعارض منافع بستر امکان سوء‌استفاده از آن موقعیت را به‌ وجود می‌آورد. بخش عمده تعارض منافع ناشی از ساختار نهادی موجود است؛ به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آنها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده‌ می‌کنند. از این‌رو، می‌توان ادعا کرد با ایجاد تغییر در ساختار نهادی موضوع مورد بحث (مشارکت عمومی ـ خصوصی)، بتوان تعارض منافع موجود را مدیریت کرد. به بیان دیگر، توجه به الزامات الگوی مشارکت عمومی ـ خصوصی و تجربه‌های موفق در دنیا حاکی از آن است که توجه به سازوکارهای مدیریت تعارض منافع در فرایند اجرائی این مهم، از پیش‌‌نیازهای کلیدی به شمار می‌رود.
*پژوهشگر توانمندسازی حاکمیت و جامعه

انتهای پیام/1005